某某某某 经济开发区基础设施建设
PPP 项目
财政承受能力论证
某某
编二〇一七年二月
目 录 第一章
项目概述
................................ ......
1 1.1 项目概况 ......................................... 1 1.2 项目产出说明和绩效标准 .......................... 13 1.3 项目公司 ........................................ 15 1.4 项目基本运作方式 ................................ 15 1.5 项目风险分配框架 ................................ 17 1.6 项目总投资及付费机制 ............................ 27 第二章
项目财政承受能力论证
.........................
29 2.1 项目财政承受能力概述 ............................ 29 2.2 责任识别 ........................................ 29 2.3 支出测算 ........................................ 31 2.4 能力评估 ........................................ 39 2.5 信息披露 ........................................ 42 第三章
结论
................................ .........
44
1
第一章 项目概述
1.1 项目概况 1.1.1 项目名称与实施机构 项目名称：某某某某经济开发区基础设施建设 PPP 项目项目实施机构：某某某某经济开发区管理委员会 1.1.2 项目评价依据 1、《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发 [2014]43 号)； 2、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76 号)； 3、关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知(财综[2014]96 号)； 4、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金[2014]156 号)； 5、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）
的通知》(财金[2014]113 号)； 6、财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知(财金[2016]90 号)； 7、关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知（财金[2016]92 号）； 8、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库[2014]214 号)；
2
9、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库 [2014]215 号)； 10、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724 号）； 11、关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知（财金[2015]21 号）； 12、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发[2015]42 号)； 13、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015 第 25 号令）； 14、《某某院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45 号）； 15、《某某院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60 号）； 16、《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建[2015]29 号）； 17、《某某省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）
模式的实施意见》(冀政[2014]125 号)； 18、《张家口市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》； 19、《张家口市城市总体规划（2000-2020 年）》； 20、《某某某某总体规划（2007-2020 年）》；
3
21、《某某某某经济开发区基础设施建设项目》可行性研究报告及批复，怀发改字【2017】14 号； 22、某某省人民政府关于张家口市开发区优化整合方案的批复（冀政字[2016]33 号）； 23、其它相关法规、规范及地方规定等。
1.1.3 项目建设背景 国家公共安全与应急产业创新（某某）基地（原某某某某工业园区）是某某省人民政府 2011 年 7 月批准建设的省级工业园 区，始建于 2005 年 8 月，园区所在县城柴沟堡镇距北京 218 公 里，天津新港 350 多公里，呼和浩特 280 公里，“煤都”大同 120 公里。园区区位优势明显、交通便利，紧邻京新高速、京包铁路，与 110 国道、京藏高速相连；有 220kV 变电站一座，110kV 变电站两座，35kV 变电站一座；水源由城区水源供水。园区积极创造宽松的投资环境，在全面落实国家、省、市各项优惠政策的基础上，对新建项目实行“一站式”办理手续、“全程跟踪服务”以及“一事一议”、“特事特办”的制度。目前，园区已被批准为国家首批某某省首家国家应急产业示范基地，急需进行大量的基础设施建设。
某某某某经济开发区南山产业园地理位置优越，交通四通八达，水资源丰富，年可使用量 6600 万方；能源保障有力，左卫 镇有 35 千伏、110 千伏变电站各一座，距国电某某热电厂 28 公 里、左卫京西煤炭城 2 公里。园区将充分利用产业技术、专业人才、管理经验等优势和我国中小企业结构调整、转型升级的契机，
4
实现深度融合，以汽车产业为主导，相关先进制造业、物流配送和生产性服务业配套发展，形成产业特色鲜明，经济结构先进、管理体制科学、合作机制创新、示范带动作用明显的产业园区。园区建成后，到 2020 年，落户企业数量将达到 200 家左右，届时园区将全面建成一个功能完整、产业先进、结构合理的产业示范园区。目前，园区急需进行大量的基础设施建设。
2016 年 8 月 15 日，某某省人民政府关于张家口市开发区优化整合方案的批复（冀政字[2016]33 号）指出将某某某某工业园与某某张家口南山经济开发区合并，实行“一区两园”，整合后名称为某某某某经济开发区，面积为省政府批准原两个开发区规划面积之和，撤销某某某某工业园、某某张家口南山经济开发区牌子。为进一步明晰产业定位，推进基础设施建设，加大招商引资和项目建设力度奠定了基础。
本项目为某某某某经济开发区基础设施建设 PPP 项目，整合后的某某某某经济开发区作为某某县经济发展的带动区，经济开发区的发展建设将为张家口市实现既定的经济目标和任务提供良好的平台，有利于市域经济和传统优势产业的全面进步和发展。工业园区通过走新型工业化道路，全面提升产业发展水平， 优化产业结构，转变经济增长方式，打造当地经济高地和产业发展平台。本项目通过基础设施的建设，必然提升产业加工深度， 拉长相关产业链条，提高产品附加值，加快工业园区的建设步伐， 对工业园区外的配套、附属企业起到带动作用，从而繁荣市域经济，实现经济和社会发展目标。
5
1.1.4 项目建设区位 1、建设区位 本项目位于某某省张家口市某某县，建设用地符合《张家口市城市总体规划(2015-2020 年) 》与《某某县城乡总体规划 （2013-2030）》。
2、某某县概述 某某县位于某某省西北部，居晋冀蒙三省(区)交界处，地处京津冀都市圈和晋冀蒙经济圈的交汇处，素有“金三角”之称。全县地域辽阔，地势西高东低，属浅山丘陵区。区域面积 163 平 方公里，可利用土地面积 150 万亩，其中耕地面积 60 万亩。辖 4 镇 7 乡，273 个行政村，24.6 万人，其中农业人口 17.8 万人。某某县以加快推进城镇面貌三年大变样为核心，五年累计投资62 亿元，实施拆迁面积 65 万平方米，县城面貌大幅改观，被评 为全市三年大变样工作先进县。新改建主次干道 23.7 公里，先后实施了长胜大街、文苑路、振兴大街、锦绣街(禾力街)等道路新改建工程。县城主城区规划控制面积由 6.8 平方公里拓展到 22.5 平方公里，形成了“五纵五横”路网体系。实施了供热、供水、排污三大管网延伸工程，县城自来水厂、垃圾处理场建成并投入使用。实现集中供热面积 150 万平方米，集中供热率达到 62%。兴建了南山森林公园灯光体育场，成为全市第一个乡镇全民健身工程项目。开通了县城公交线路。进一步完善了城市管理制度，城镇化水平提高到 45%。完成京津风沙源治理 25 万亩、“大三期”增绿添彩工程 7.76 万亩、首都水资源可持续利用 273
6
平方公里。全县森林覆盖率达到 23.6%。灵官庙林场获批省级森林公园，积极推进省级园林县城创建工作，县城新增绿化面积77 万平方米，城市绿地覆盖率达到 38%。南山森林公园初具规模，成为群众休闲健身的理想场所。
1.1.5 建设规模与建设内容 本项目为某某某某经济开发区基础设施建设 PPP 项目，项目包括 2 个子项目，分别为《国家公共安全与应急产业创新（某某）
基地基础设施建设项目》与《某某某某经济开发区南山产业园基础设施项目》。项目的建设采取 PPP 模式进行建设，本 PPP 项目的建设内容及数据来源于《某某某某经济开发区基础设施建设项目》可行性研究报告及批复，建设内容如下：
《国家公共安全与应急产业创新（某某）基地基础设施建设项目》建设内容包括道路工程、照明工程、雨水管网工程、污水管网工程、中水管网工程、强电工程和管沟工程，其中道路工程总长度为 18102m，照明工程包括 LED 路灯 1006 盏，雨水管网工程包括雨水管网长度 21265m，污水管网工程包括污水管网长度 9715m，中水管网工程包括中水管网长度 18102m，强电工程包括强电缆线 18102m，管沟工程包括修建地下管沟 11272m。
《某某某某经济开发区南山产业园基础设施项目》建设内容包括已建道路提升工程（包括中间隔离带、路灯广告箱等），新建道路工程 48153.41m（包括中间隔离带、路灯广告箱等），中水管网 28394m，污水管网 35725m，雨水管网 38559m，电缆
7
32002m，开发区出入门户、重要景观节点、绿化工程、夜景照明及河道景观提升等工程建设面积约为 100 万 m 2 。
某某某某经济开发区基础设施建设 PPP 项目工程量一览表如下表所示：
8
某某某某经济开发区基础设施建设 PPP 项目工程量一览表 表 1-1 序号
项目名称
道路起点
道路终点
道路宽度
（ （m）
）
横断面形式
（ （m）
）
道路长度
（ （m）
）
级别
备注
一
国家公共安全与应急产业创新（ 某某 ）基地基础设施建设项目
1 道路工程
1.1 振兴大街 京新连接线 振兴大街已完工 40 5+3+24+3+5 100 主干路
1.2 南环路 京新连接 线 柴怀路 42 3+14+8+14+3 5630 主干路
1.3 经二路 振兴大街 京新高速 35 3.5+28+3.5 1990 主干路
1.4 迎宾大道（南段）
工业横街 南外环路 68 9.75+6+3+30.5+3+6+9.75 400 主干路
1.5 迎宾大道（改造段）
国道 110 南环路 68 9.75+6+3+30.5+3+6+9.75 1280 主干路
1.6 商业路（南段）
南环路 工业横街 30 2+2.5+21+2.5+2 567 主干路
1.7 锐师大街（东段）
迎宾大道 文苑路 30 2+2.5+21+2.5+2 647 次干路
1.8 工业横街 经二路 南环路 24 2+20+2 3277 次干路
1.9 经一路（南段）
振兴大街 工业横街 30 2+2.5+21+2.5+2 1518 次干路
1.10 怀远路 振兴大街 南环路 30 2+2.5+21+2.5+2 977 次干路
1.11 文苑路 工业横街 南外环路 30 2+2.5+21+2.5+2 378 次干路
1.12 西洋河路 南环路 工业横街 24 2+20+2 512 次干路
1.13 河东路 振兴大街 南环路 20 3+14+3 826 支路
2 照明工程
LED 路灯共 1006 盏，其中主干路 554 盏，次干路 406 盏，支路 46 盏。
3 雨水管网工程
雨水管网总长度21265m，其中 DN 500 管径898m， DN 600 管径6378m， DN 800 管径4396m， DN1000
管径 5511m，DN1200 管径 3579m，DN1400 管径 503m。
4 污水管网工程
污水管网总长度 9715m，其中 DN400 管径 4253m，DN500 管径 5462m。
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序号
项目名称
道路起点
道路终点
道路宽度
（ （m）
）
横断面形式
（ （m）
）
道路长度
（ （m）
）
级别
备注
5 中水管网工程
中水管网总长度 18102m，全部为 DN200 管径。
6 电力工程
布置强电缆线 18102m。
7 管沟工程
修建地下管沟工程 11272m。
二
某某某某 经济开发区南山产业园基础设施项目
1 道路工程
1.1 纬一路 经一路 规划边界 34 3+28+3 3150 主干路
1.2 纬三路 瑞五路 经四路 44 2+3+14+6+14+3+2 4760.07 主干路
1.3 纬四路 瑞五路 经三路 34 3+28+3 3119 主干路
1.4 纬六路 瑞五路 经一路 34 3+28+3 2462 主干路
1.5 经一路 北边界 南边界 32 3+24+5 1913.6 主干路
1.6 经三路 北边界 纬六路 42 5+13+6+13+5 1903.71 主干路
1.7 瑞二路 北边界 纬六路 34 3+28+3 2648 主干路
1.8 瑞四路 北边界 纬六路 34 3+28+3 2697 主干路
1.9 瑞五路 北边界 纬四路 34 3+28+3 1603 主干路
1.10 纬二路 经一路 经四路 24 2+20+2 2313 次干路
1.11 通顺东路 经一路 纬三路 24 2+20+2 2094 次干路
1.12 纬五西路 瑞五路 瑞二路 24 2+20+2 2332 次干路
1.13 瑞一路 北边界 纬四路 24 2+20+2 1560 次干路
1.14 瑞三路 北边界 纬六路 24 2+20+2 2691 次干路
1.15 经二北路 北边界 纬五西路 44 3.5+5+1.5+24+1.5+5+3.5 1193.51 次干路
1.16 经二南路 纬六路 纬八路 24 2+20+2 566 次干路
1.17 经四路 纬一路 纬三路 24 2+20+2 1576 次干路
1.18 纬三南路 瑞五路 瑞一路 24 2+20+2 3059 次干路
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序号
项目名称
道路起点
道路终点
道路宽度
（ （m）
）
横断面形式
（ （m）
）
道路长度
（ （m）
）
级别
备注
1.19 瑞五东路 北边界 纬六路 24 2+20+2 2706 次干路
1.20 新一路 勤业路 规划边界 30 4.5+21+4.5 1594.26 次干路
1.21 创业路 北边界 新三路 30 4.5+21+4.5 1051.26 次干路
1.22 安和路 纬一路 通顺东路 16 3.5+9+3.5 1161 支路
2 照明工程
LED 路灯共 2676 杆，其中主干路 1348 杆，次干路 1264 杆，支路 64 杆。
3 雨水管网工程
雨水工程管径为 D600~D2000mm，雨水管网全长约 38559m。
4 污水管网工程
污水工程管径为 DN400mm~DN900mm，污水管网全长 35725m。
5 中水管网工程
中水工程管径为 DN100mm~DN200mm，中水管网全长约 28394m。
6 电力工程
布置缆线 32002m。
7 开发区出入门户、重要景观节点、绿化工程、
夜景照明工程及河道景观提升工程
开发区出入门户、重要景观节点、绿化工程、夜景照明及河道景观提升等工程建设面积约为 100 万 m 2 。
1.1.6 项目合作期限与项目进度 1、项目合作期限 本项目合作期限为 15 年，其中：建设期 5 年，运营期 10 年。
项目建设投资按照建设期 5 年均衡发生，每建设一年工程，第二 年即进入运营维护期，运营 10 年即移交给政府或政府指定部门。
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表 1-2 项目合作年限及运营模式一览表 年份 项目 2017 年 2018 年 2019 年 2020 年 2021 年 2022 年 2023 年 2024 年 2025 年 2026 年 2027 年 2028 年 2029 年 2030 年 2031 年 2032 年 2017 年
建设
20%
建设
运营维护 运营维护 运营维护 运营维护 运营维护 运营维护 运营维护 运营维护 运营维护 运营维护
移交
2018 年
建设
20%
建设
运营维护 运营维护 运营维护 运营维护 运营维护 运营维护 运营维护 运营维护 运营维护 运营维护
移交
2019 年
建设
20%
建设
运营维护 运营维护 运营维护 运营维护 运营维护 运营维护 运营维护 运营维护 运营维护 运营维护
移交
2020 年
建设
20%
建设
运营维护 运营维护 运营维护 运营维护 运营维护 运营维护 运营维护 运营维护 运营维护 运营维护
移交
2021 年
建设
20%
建设
运营维护 运营维护 运营维护 运营维护 运营维护 运营维护 运营维护 运营维护 运营维护 运营维护
移交
12
13
2、项目进度 （1）2017 年 2 月 20 日，关于某某某某经济开发区基础设施建设项目取得某某县发展改革局审批的批复文件，文号为怀发改字[2017]14 号。
（2）根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》财金（2014）113 号文中政府和社会资本合作项目操作流程，目前项目进度处于项目“准备阶段”。
1.2 项目产出说明和绩效标准 1.2.1 项目产出说明 本项目为某某某某经济开发区基础设施建设 PPP 项目，公共产品为国家公共安全与应急产业创新（某某）基地基础设施建设项目和某某某某经济开发区南山产业园基础设施项目市政道路及配套设施。
1、《国家公共安全与应急产业创新（某某）基地基础设施建设项目》包括 13 条道路建设和雨水管网、污水管网、中水管网、强电缆线、照明、管沟等配套工程； 2、《某某某某经济开发区南山产业园基础设施项目》包括 22 条道路建设、雨水管网、污水管网、中水管网、电力工程、照明工程及开发区出入门户、重要景观节点、绿化工程、夜景照明及河道景观提升等工程。
1.2.2 绩效标准 1、建设期绩效标准
14
项目建设前期阶段，政府方对项目设计方案的技术标准、服务能力、工程造价进行审查。严格实行项目设计监理制、施工监理制，通过公开招投标确定设计、施工监理单位。项目施工期， 政府方对项目施工质量行使政府监督职能，负责项目工程交工及竣工验收，完成项目验收质量评定，保证项目工程符合国家质量标准，满足某某省相关规定。
若项目公司工程建设未达到上述要求，项目实施机构可根据 PPP 项目合同相关约定提取项目公司提交的建设期履约保函中的相应金额。
2、运营维护期绩效考核机制 由政府方制定综合考核评价细则，实行百分制（60 分值为考核达标），重点考核运营维护（80 分）、安全管理（5 分）、环境保护（5 分）、利益相关者满意度（10 分）四个方面，其中前三项按照项目满足国家和地方相应行业标准、技术规范的程度进行打分；利益相关者满意度按照项目使用者及周边居民、企业的满意程度进行打分。
合作期内建立阶段性综合考核评价制度，每 1 年为一个阶段性综合考核评价期；结合主要约束性指标，综合考核评价期间， 若运营考核分值低于 60 分，则政府方有权利根据实际情况要求进行运营整改，若社会资本方在合理周期内未能有实质性改进的，政府方有权对社会资本方执行能力重新审定，有权终止合同。
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1.3 项目公司 本 PPP 项目由政府指定出资方（某某县人民政府指定张家口昌安产业发展有限公司为本项目政府方出资公司）与社会资本方共同出资组建项目公司，项目公司注册资本为 10000.00 万元， 其中社会资本以实缴货币出资 9000.00 万元，占注册资本的 90%； 政府指定出资方以货币出资 1000.00 万元，占注册资本的 10%。
项目公司的股权结构如下表：
项目公司股东出资一览表 表 1-3 股东名称 出资金额(万元) 占股本比例(%) 备注 张家口昌安产业发展有限公司 1000.00 10 政府指定 社会资本 9000.00 90 公开招标 合 计 10000.00 100
1.4 项目基本运作方式 1.4.1 运作方式系统图 项目运作方式系统图如下：
16
公开招标
PPP合作协议
监管
融资协议
□ 重重重P 重 重重 重 重重重重
项目公司
建设、运营、维养
某某某某经济开发区基础设施建设 PPP 项目
移交
图 1-1 项目运作方式系统图 1.4.2 运作方式说明 某某某某经济开发区管理委员会在某某县人民政府的授权下，作为项目实施机构，负责监管项目公司；张家口昌安产业发展有限公司在某某县人民政府的指定下，作为政府出资代表。实施机构通过公开招标方式，选择具备雄厚资本实力、先进的专业技术和管理理念、管理模式、市场化的管理体制和运营机制的社会资本方达成合作，项目实施机构与社会资本方签订 PPP 项目合同；政府指定的出资代表与社会资本签订股东协议，成立项目公司，其中张家口昌安产业发展有限公司以货币资金出资，占项目 政府或指定机构
河北怀安经济开发区管理委员会
融资机构
怀安县人民政府
授 权 实施机构 指 定 出资代表
社会资本方
张家口昌安产业发 展有限公司
股东协议
PP 重
□ 资本金90%
资本金10% 支付服务费 本级财政部门
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公司注册资本的 10%；社会资本方以货币资金出资，占项目公司注册资本的 90%。项目合作期内，项目范围内的土地权属归政府所有，项目公司享有合理使用权；政府拥有项目固定资产的所有权，项目公司享有项目固定资产的占有、使用权。
成立后的项目公司再与项目实施机构重新签订 PPP 项目合同或者补充合同。项目公司可与融资机构签订融资合同为本项目融资。本项目采用 BOT 运作方式，项目建设完成后，由项目公司行使本项目的运营管理权，负责整个项目的运营维护，并履行 PPP 项目合同中的约束条款；政府授权的实施机构负责行使监督管理权，本级财政部门按照 PPP 项目合同约定向项目公司支付服务费。合作期满后，本项目需无偿移交给政府或其指定机构。
1.5 项目风险分配框架 1. 5. 1
本 PPP 项目风险的特点 本 PPP 项目风险贯穿于项目整个生命周期，对项目建设程序各阶段，以及项目运营等成功完成将产生差异的不确定性影响， 这种不确定性可能导致项目受到损失，甚至导致项目失败。PPP 模式下的项目建设及运营周期长、参与方多、经济风险和技术风险大等特点决定了 PPP 项目在整个实施过程中存在更多的不确定因素。因此，采用 PPP 模式的项目除具有一般项目风险特征外， 同时还具有自身的特殊性。
1、风险因素的多样性 PPP 项目参与方众多，涉及政府部门、社会资本方和其他建
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设部门，基于一系列的合同、协议，涉及的权利义务关系复杂， 决定了其风险因素的多样性。项目中涉及到的政治、自然等外部环境及多种经济活动的影响也导致了 PPP 项目潜在风险因素的广泛性。另外，项目利益相关者众多，其对项目期望收益表现形式和衡量方式均有不同，从而导致同一风险对不同利益相关者的影响方式和作用形式也有多样性。
2、风险因素的高不确定性 由于 PPP 项目的融资模式的多样、投资结构多样、公司合作方式多样导致 PPP 项目运作模式的多样。项目本身所具有的客观因素的不同也导致不同类型 PPP 项目的风险表现不尽相同。PPP 项目风险表现形式的多样性决定了风险的高不确定性。PPP 项目在我国的实践较短，由于没有固定模式可循，每一个 PPP 项目都是创新项目，就决定了 PPP 模式风险具有更高的不确定性。
3、风险因素的阶段性 PPP 项目风险的发展伴随项目的建设时序呈现明显的阶段性，这些阶段都有明确的界限、里程碑和风险征兆。
（1）
PPP 项目建设程序的不同阶段，项目风险的大小呈明显的阶段性。例如，在基础设施项目建设初期，投入大量的资金用于购买建设材料设备、工程设备，支付施工费用，随着资金的不断的投入，项目风险也随之增大。
（2）
PPP 项目所面临的主要风险种类也随时间的推移发生变化，有的风险贯穿项目始终，而有的风险只存在于项目的特定阶段。比如，政策风险、法律风险等始终贯穿整个生命周期，质
19
量风险、完工风险主要发生在项目建设阶段。
4、风险因素的变化性 绝大部分的项目风险虽然具备偶然性，但不是突然爆发的， 是随着外界环境、实施条件和自身规律逐渐发展起来。项目外部条件和内部条件在渐变的环境下逐步发生变化时，项目风险性 质、发生概率大小、损失严重程度也会随之改变。
1. 5. 2
项目风险因素识别 本 PPP 项目为基础设施建设的 PPP 项目，项目的建设将对社会人文环境产生重大的影响，风险未被激发时，以潜在因素的形式存在，一旦爆发，就会产生对周围居民的影响、对社会文化的影响，甚至危害社会正常稳定运行。该类基础设施项目的建设必须要在对居民生活没有不良影响的先决条件下，符合社会大众需求，符合经济和谐发展趋势，才能创造良好的经济效益和社会效益。同时，项目的建设要依据相关法律法规，保障项目的顺利进行。
总体而言，本 PPP 项目建设、运营、维护过程中存在的具体风险如下：政策风险、法律及合同风险、资金风险、建设风险、运营及维护风险、不可抗力风险。
1、政策风险 （1）政府信用 PPP 项目政府方不履行或者拒绝履行相关合同约定的责任和义务，给 PPP 项目带来直接或间接的损失或危害。
（2）政府决策和审批延误
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由于政府缺乏对 PPP 项目的实践经验和能力、前期准备不足、信息不对称以及审批过程复杂等，造成项目时间的延长和成本的提高。
（3）政府干预 政府直接干涉项目建设和运营活动，干预社会资本的自主决策权力以及强行取消、扣押、没收项目。
（4）政治/公众反对 项目实施的某些措施威胁到公共利益，从而引起政治甚至公众反对项目的建设或是导致项目成本增加等风险。
2、法律及合同风险 （1）由于目前关于 PPP 的立法层次较低、效力较差、相互之间存在某些冲突、可操作性差等原因造成的损害。
（2）法律变更 相关法律法规（包括环境的、税收的和收入的调整）引起项目实施困难及成本增加、收益下降。
（3）第三方违约风险 除政府和社会资本方以外，其他项目参与者不完全履行或者拒绝履行相关合同约定的责任和义务，或者履行时间延误带来的损失和危害。
（4）税收调整 包括中央和地方税收政策法规变更带来的风险可能性。
（5）合同/文件风险 合同文件设计不合理、无弹性、含糊不清使得合同之间存在
21
冲突，从而造成项目或者项目公司受损。
3、资金风险 （1）利率风险 市场利率变动的不确定性导致 PPP 项目融资成本、资金财务成本增加造成的损失。
（2）融资风险 金融市场不健全，融资结构不合理、获得融资的可能性因素引起的资金筹措困难等风险。
（3）通货膨胀 国家整体物价水平上升，货币的购买力下降，导致项目成本增加。
4、建设风险 （1）工程建设变更 建筑工程的设计错误、可建造性差或者相关标准规范变化、合同变更等原因引起的工程建设变更。
（2）施工过程中发现文物 施工过程中发现历史文物导致项目建设投资增加、工期延长等风险。
（3）地质灾害风险 建设用地发生严重危害地质条件，导致项目成本增加、工期延长等风险。
（4）环保、生态风险 由于政府或社会团体对项目的环保、生态要求提高导致项目
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的成本提高、工期延误或其他损失。
（5）供应风险 项目建设所需原材料、资源、机械设备等无法供应或供应不及时给项目带来损失。
（6）技术风险 由于所需技术不成熟、难以满足预定的标准和要求，或者适应性差，迫使社会资本追加投资。
（7）完工风险 由于各种原因（如资金不到位、承包商能力不足等）造成项目无法按时、按量完成。其具体表现为建设工期拖延、成本超支、项目运营后达不到设计预定的目标等。
1）进度风险 本 PPP 项目工程内容较多，承包商建设能力低、管理经验不足等原因也将导致工程不能如期竣工。
2）质量风险 指项目达不到设计规定的技术经济指标。工程质量决定着项目能否正常投入运营，并在日后的运营过程中降低维护费用。但是，在建设过程中很多因素可能会影响到项目工程质量，如地形气候、建筑材料质量、施工承包商建设水平等，从而使项目达不到设计所规定的技术经济指标。
5、运营及维护风险 （1）政府部门违约 项目建成后政府方面提出项目内容（规模、功能、外观等方
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面）的实质性变更要求，导致项目公司需要承担过多的建设或者运营责任。
（2）社会资本方违约 项目运营及维护工作中，社会资本方不按照合同履行，如不依照行业标准、规范完成约定的工作，将导致项目功能等方面的实质性损失，影响项目的使用等。
（3）费用支付风险 指由于本 PPP 项目的运营状况或者服务过程中受经济、政治等因素的影响，导致项目公司应收取的费用不能按期收回。
（4）运营成本增加 由于管理等因素造成的运营成本超出预期。
6、不可抗力风险 （1）政治不可抗力 由于政府换届或者公务人员的更替；或超出政府、社会资本方的预想，如战争、敌对行为等情况而导致的项目损失。
（2）建设期不可抗力 建设过程中发生灾难性自然灾害。
（3）运营期不可抗力 运营及维护期间，发生灾难性自然灾害。
1. 5. 3
风险分配原则 1、由对风险最有控制力的一方承担相应的风险 PPP 项目中一方对某一风险最有控制力意味着他处在最有利的位置，能减少风险发生的概率和风险发生时的损失，从而保
24
证了控制风险的一方用于控制风险所花费的成本是最小的，同时由于风险在其控制力之内，使其有动力为管理风险而努力。按照此原则，应该把建设风险分配给社会资本方，因为社会资本方处在最有利的位置控制项目的建设过程，他可以通过建设合同将建设风险转移给建设承包商，但他将仍然对公共管理部门负首要的责任；而有些风险如政策风险、法律变更风险、国有化风险则需要由更有控制力的公共部门来承担，因为公共部门作为政府或政府的代表，有能力影响规章制度、政策、法律和其它规定，处在比社会资本更有力的位置来识别、评价和控制这些风险。
2、承担的风险程度与所得回报相匹配 按照上述原则，PPP 项目的大部分风险基本上都可以得到合理的分配，但仅限于容易判断出哪一方更有控制力的风险，而 PPP 项目中还存在一些双方都不具有控制力的风险，如不可抗力风险，对于双方都不具有控制力的风险，分配时则应综合考虑风险发生的可能性、政府自留风险时的成本、政府减少风险发生后所导致的损失和社会资本承担风险的意愿。如果社会资本要求的补偿超过了公共部门自己承担风险时支付的成本，则公共部门是不会接受的。因此，“承担的风险程度与所得回报相匹配”也应是项目风险分配的一条原则。
3、承担的风险要有上限 在实际项目中的合同实施阶段，项目的某些风险可能会出现双方意料之外的变化或风险带来的损害比之前估计的要大的多。出现这种情况时，不能让某一方单独承担这些接近于无限大的风
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险，否则必将影响这些大风险的承担者管理项目的积极性，因此， 应该遵从“承担的风险要有上限”的原则。
综上所述，本 PPP 项目的风险分配应该遵从三条主要原则：
由对风险最有控制力的一方控制相应的风险；承担的风险程度与所得回报相匹配；承担的风险要有上限。
1. 5. 4
风险分配框架 根据以上关于风险分配原则，本项目政府和社会资本方具体风险分配参见表 1-4：风险分配框架表。
风险分配框架表 表 1-4 承担主体 风险类别
政府
社会资本
共担
政策风险 政府信用 √
政府决策和审批延误 √
政府干预 √
政治/公众反对
√
法律及合同风险 法律及监管体系不完善
√ 法律变更 √
第三方违约风险
√
税收调整 √
合同风险
√
资金风险 利率风险
√
融资风险
√
通货膨胀
√
建设风险 工程建设变更
√ 施工过程中发现文物 ﹡ √
地质灾害风险
√
环保、生态风险
√
供应风险
√
技术风险
√
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承担主体 风险类别
政府
社会资本
共担
完工风险
√
运营及维护风险 政府部门违约 √
社会资本方违约
√
费用支付风险 √
运营成本增加
√
不可抗力风险 政治不可抗力事件
√ 建设期不可抗力
√ 运营期不可抗力
√ ﹡ 注：文化部门已经掌握全国地下文物的卫星物探数据，政府有关部门可以提前协 调、组织保护等工作。
1. 5. 5
项目主要风险的应对措施 1、社会资本方在选择参与 PPP 项目之前要充分评估企业自身的经济和融资能力，避免在融资期限内不能获得项目所需资金。
2、社会资本方在参与 PPP 项目时，对于政府提供的优惠条件、补贴政策的可行性及可靠性做好充分评估，避免在项目进行过程中由于经营收益不足影响到项目的进展，使得 PPP 项目搁浅。
3、PPP 项目法律环境的变化会给项目带来难以预料的影响， 为了规避由法律环境变化而引起的风险，需要聘请专家型法律顾问，一同参与项目的设计、融资等环节，以确保项目公司的工作符合现行法律法规。
4、在 PPP 项目中涉及的融资金额巨大，必然面临着利率变化的风险。应对方法主要有：（1）固定利率贷款担保；（2）同银团和其他金融机构密切合作；（3）运用封顶、利率区间、保底等
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套期保值技术以减少利率变化的影响。
5、资金使用风险的防范和控制措施一般有以下几方面：
1）加大对施工承包商的资金使用监管，如承包商必须到项目公司指定的银行开户，建设款划入指定的账户，定期报告项目各标段资金余额等； 2）股东双方按期、按用资计划将款项划拨到相应的备用金账户，然后进行资金管理和控制，定期进行相互账务交底； 3）实施资产审计制度，审查项目公司的资产负债情况、资产减值与资产损失情况、现金流量情况，以便清楚掌握资金的使用情况和项目公司的资产情况。
6、项目公司或者社会资本方可以通过相关协议，如项目建设承包合同、完工担保合同等将完工风险转移到承建商方面。
1.6 项目总投资及付费机制 1. 6. 1
项目总投资估算及资金筹措 本项目总投资估算为 217343.74 万元，其中：项目资本金为总投资的 20%，约 43468.75 万元；债务资金为总投资的 80%， 约 173874.99 万元。债务资金由项目公司通过与商业银行、证券、产业基金、多边金融机构（如世界银行、亚洲开发银行等）以及非银行金融机构（如信托公司）等融资解决。
项目总投资构成表如下：
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项目总投资构成表 表 1-5 单位：万元 序号 费 用 名 称 金 额 备 注
一 国家公共安全与应急产业创新（怀 安）基地基础设施建设项目总投资
68209.94
1 工程费用 30646.02
2
工程建设其他费用
34315.83 含征地拆迁费用 30832.41 万元 3 预备费用 3248.09
二 某某某某经济开发区南山产业园基础设施项目总投资
149133.80
1 工程费用 105106.52
2
工程建设其他费用 36476.60 含征地拆迁费用 29460.56 万元 3 预备费 7550.68
三 项目总投资 217343.74
注：以上投资数据来源于某某某某经济开发区基础设施建设项目的可行性研究报告。
1. 6. 2
回报机制和收益方式 本项目的回报机制为政府付费。某某某某经济开发区管理委员会根据预算管理要求，将 PPP 项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。
29
第二章 项目财政承受能力论证
2.1
项目财政承受能力概述 依据《某某院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》 （财金〔2014〕113 号）和《财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21 号）的有关政策、精神、指引和方法，现对某某某某经济开发区基础设施建设 PPP 项目财政承受能力进行论证。
PPP 项目财政承受能力论证是为了更好的明确识别、测算政府在 PPP 项目中的各项财政支出责任，科学评估项目实施对项目全生命周期内年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据，是政府履行合同义务的重要保障，有利于有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。论证主要包括责任识别、支出测算、能力评估、信息披露和结论等五个部分。
2.2
责任识别 根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》 （财金[2015]21
号）， PPP
项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。结合本项目具体情况，责任识别如下：
1、股权投资支出责任
30
股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。本 PPP 项目中，由张家口昌安产业发展有限公司（政府方）与社会资本方共同组建项目公司，因此，政府承担股权投资支出责任。
2、运营补贴支出责任 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。本 PPP 项目为政府付费模式，政府需向社会资本支付可用性服务费和运维绩效服务费，因此，政府承担全部运营补贴支出责任。
3、风险承担支出责任 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。本 PPP 项目中，政府需承担 PPP 合同中约定的法律风险、政策风险以及因政府方原因导致合同终止等突发情况产生的财政或有支出责任。
4、配套投入支出责任 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。
本 PPP 项目中，政府或其相关部门负责项目范围的征地拆迁和补偿工作，同时负责将项目所需水、电、通讯线路、道路、燃气、供热等配套设施接至项目区域内，以保证项目正常开工。此部分费用已计入项目总投资，由此产生的费用由项目公司支付， 政府不承担配套投入支出责任。
31
综上所述，根据项目基本情况，本 PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资支出责任、运营补贴支出责任和风险承担支出责任。
2.3
支出测算 综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。
2.3.1 股权投资支出 股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。
本 PPP 项目由张家口昌安产业发展有限公司（政府指定出资代表）及社会资本方以实际出资比例入股，注册成立项目公司， 项目公司注册资金为 10000.00 万元，其中社会资本以实缴货币出资 9000.00 万元，占注册资本的 90%；张家口昌安产业发展有限公司以货币出资 1000.00 万元，占注册资本的 10%。
股权投资支出= 注册资本× 政府占项目公司股权比例 =10000.00×10%=1000.00 万元。
2.3.2 运营补贴支出 本项目是无用户付费的市政基础设施项目，属于非经营性项目，建议采用“政府付费”的回报机制，具体为可用性付费与绩效付费组合方式。
1、可用性付费 项目公司为本项目建设符合适用法律及协议规定的竣工验收标准的公共资产所投入的资本性总支出而需要获得的服务收
32
入，主要包括项目建设成本及合理利润。
可用性付费=项目全部建设成本×（1+合理利润率）×（1+ 年度折现率）
n /财政运营补贴周期 （1）项目全部建设成本 本项目总投资为 217343.74 万元，社会资本方承担的建设成 本估算为 216343.74 万元（扣除政府指定出资公司出资的 1000.00 万元）。最终以竣工验收后经政府相关部门审定的数据为准。
（2）合理利润率 参照国内同行业利润率水平，并结合现行银行利率及财务风险，市政道路工程 PPP 项目的期望收益率一般在 10%左右。考虑本项目实际情况，本项目合理利润率暂按 10%取值，具体数值在社会资本方招标采购中确定。
（3）年度折现率 年度折现率参照张家口市上一年的地方政府十年期债券收益率，并结合项目所在地实际情况，本项目年度折现率暂按 4% 取值。
经计算，本项目可用性付费为 309033.73 万元，详见表 2-1。
2、绩效服务费 绩效服务费为项目公司提供符合 PPP 项目合同约定的绩效标准的运营维护服务而需要获得的服务收入。
绩效付费=运营维护成本×（1+合理利润率）
运营维护成本=道路面积×道路管养维护（含照明）付费单价+绿化面积×绿化养护付费单价+道路面积×道路保洁付费单价
33
其中：（1）道路管养维护（含照明）付费单价暂按 0.6
元/ 平方米.年，绿化养护付费单价暂按 2.5 元/平方米.年，道路保洁 付费单价暂按 0.6 元/平方米.年。成本单价具体数值可在社会资本方招标采购中确定。
（2）路灯照明用电费用按照电力公司出具的发票据实结算。
（3）道路面积与绿化面积暂根据项目可研报告测算，估算道路面积为 2078991 平方米，绿化面积为 100 万平方米，最终以竣工验收后经政府相关部门审定的数据为准。
在上述数据取值情况下，本项目绩效付费约为 5494.30 万元， 计算详见表 2-1。
3、项目运营期政府付费估算 项目运营期政府付费=可用性服务付费+绩效服务付费 经计算，项目运营期政府付费约 314528.03 万元，计算详见表 2-1。
34
运营补贴支出测算表 表 2-1 单位：万元
序号
项 目
合 计 合理利润率 年度折现率 建设期 建设期、运营期 2017 年 2018 年 2019 年 2020 年 2021 年 一
建设成本
216343.74
0.00 4326.88 8653.75 12980.63 17307.50 1 国家公共安全与应急产业 创新（某某）基地 67709.94 10% 4.00% 0.00 1354.20 2708.40 4062.60 5416.80 2 某某经济开发区南山产业 园基础设施项目 148633.80 10% 4.00% 0.00 2972.68 5945.35 8918.03 11890.70 二
运营成本
4994.80
99.90 199.79 299.69 399.58 1 国家公共安全与应急产业 创新（某某）基地 785.30
15.71 31.41 47.12 62.82 2 某某经济开发区南山产业园基础设施项目 4209.50
84.19 168.38 252.57 336.76 三
运营补贴数额
314528.03
5257.83 10721.57 16399.47 22300.09 1 可用性付费
309033.73
5147.94 10501.80 16069.81 21860.55 1.1 国家公共安全与应急产业 创新（某某）基地 96719.49
1611.17 3286.79 5029.43 6841.78 1.2 某某经济开发区南山产业园基础设施项目 212314.24
3536.77 7215.01 11040.38 15018.77 2 绩效付费
5494.30
109.89 219.77 329.66 439.54 2.1 国家公共安全与应急产业创新（某某）基地 863.80
17.28 34.55 51.83 69.10 2.2 某某经济开发区南山产业 园基础设施项目 4630.50
92.61 185.22 277.83 370.44
35
序号
项 目 运营期 2022 年 2023 年 2024 年 2025 年 2026 年 2027 年 2028 年 2029 年 2030 年 2031 年 一
建设成本
21634.37 21634.37 21634.37 21634.37 21634.37 21634.37 17307.50 12980.63 8653.75 4326.88 1 国家公共安全与应急 产业创新（某某）基地 6770.99 6770.99 6770.99 6770.99 6770.99 6770.99 5416.80 4062.60 2708.40 1354.20 2 某某经济开发区南山 产业园基础设施项目 14863.38 14863.38 14863.38 14863.38 14863.38 14863.38 11890.70 8918.03 5945.35 2972.68 二
运营成本
499.48 499.48 499.48 499.48 499.48 499.48 399.58 299.69 199.79 99.90 1 国家公共安全与应急产业创新（某某）基地 78.53 78.53 78.53 78.53 78.53 78.53 62.82 47.12 31.41 15.71 2 某某经济开发区南山 产业园基础设施项目 420.95 420.95 420.95 420.95 420.95 420.95 336.76 252.57 168.38 84.19 三
运营补贴数额
28432.34 29547.66 30707.60 31913.92 33168.50 34473.26 28100.12 21476.44 14592.21 7437.02 1 可用性付费
27882.91 28998.23 30158.17 31364.49 32619.07 33923.83 27660.58 21146.78 14372.44 7327.13 1.1 国家公共安全与应急产业创新（某某）基地 8726.62 9075.69 9438.72 9816.27 10208.92 10617.27 8657.04 6618.39 4498.20 2293.20 1.2 某某经济开发区南山 产业园基础设施项目 19156.29 19922.54 20719.45 21548.22 22410.15 23306.56 19003.54 14528.39 9874.24 5033.93 2 绩效付费
549.43 549.43 549.43 549.43 549.43 549.43 439.54 329.66 219.77 109.89 2.1 国家公共安全与应急 产业创新（某某）基地 86.38 86.38 86.38 86.38 86.38 86.38 69.10 51.83 34.55 17.28 2.2 某某经济开发区南山 产业园基础设施项目 463.05 463.05 463.05 463.05 463.05 463.05 370.44 277.83 185.22 92.61
2.3.3 风险承担支出 风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任。本 PPP 项目对政府与项目公司共担的不可抗力风险，将以合同条款方式要求项目公司购买相关保险，用来转移相关风险，政府不需有相关支出。
对于需要政府承担的政治风险与法律风险，风险支出数额和概率都难以准确测算，因此采用比例法对风险承担支出进行测算，即按照 PPP 项目的全部建设成本和...